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陈经伟:海南自贸港税收制度实施对海南区域经济有怎么样影响?
2021-05-31 16:31  来源:投资海南


导读

2020年6月1日,中央正式公布《总体方案》,它标志着党中央直接领导下的“中国特色自由贸易港”试点工作正式启动,在自由贸易港各项制度当中有一项重要且瞩目的制度为税收制度,该制度设计以“零关税”带动的税制“简并”、“税率”降低等相关制度创新,所体现出来的内容除了间接税和直接税的全面简并与下调并以此大幅降低投资、贸易、劳动者的税收负担以外,也要求中央财政对地方财政减收予以适当弥补及强化地方政府治理能力的事权与财权的进一步匹配,形成了完整的财政保障设计框架。

如何在经济欠发达地区和产业基础薄弱的海南建设自贸港及其相互配套的优惠税收政策体系,在国内尚无成熟范例可供参考。因此,海南税收制度作为自由贸易港各项制度的重要内容,实施一套比国内其他区域甚至其他国家和地区更优惠的税收政策体系,一方面既与其他制度配套适用,又要有着自己特有的内在机制,另一方面因为海南自贸港的税制落地是分步骤分阶段安排的过程,其对海南经济发展存在长期和短期的差异性影响。

文章正文

一、海南税制制度在国际范围内具有长期战略定位影响

随着全球经济竞争的加剧,越来越多的国家已经把提高本国经济和本国企业的国际竞争力作为税制改革目标之一,而 《总体方案》所设计和分步实施的 “零关税、低税率、简税制”的税收制度安排,具有一定的先进性,其最终目标也是形成具有国际竞争力的税收制度,这在我国税制改革思想上是一次质的飞跃。同时,海南通过自贸港税收制度设计与改革实践,为中国打造更富有国际竞争力的税制进行探索,在国际范围内具有长期战略定位影响。

总体而言,与国际上主要自由贸易港税收政策相互比较,《总体方案》确定的企业所得税与个人所得税均为15%、境外参股20%的汇回股息免税、增值税改为征收销售税等政策,在国际范围内具有一定竞争力。表1显示国际上香港、新加坡、爱尔兰三地税收政策主要内容。

从世界主要国家税制改革的潮流来看,近年来的改革措施,一方面主要体现为个人所得税降税率、求简化,而企业所得税向“消费型”转型的同时降税率,机器设备等固定资产实行一次性进成本,另一方面体现为从全球征税转为属地征税的同时境外参股股息所得参股免税。进一步来说,海南自贸港的税收政策基本上反映了国际税收改革新趋势内容,尤其是单位价值500万元以下的无形资产一次性摊销安排是近年来各国税改中难得一见的大胆探索,而开征销售税更是解决了人力资本附加值高的企业在交增值税时由于人力资本构不成进项,税负过高的问题。

二、海南税制制度对海南现代产业体系形成有一定助推作用

税金支出对于产业经营者来说是投资经营必须付出的代价,也是其理性决策必须考虑的成本支出,而海南自贸港特殊税收优惠的制度安排,在逻辑上代表着实质产业经营者可以减少交易成本并进一步提高经济效益的可能。《总体方案》中税收政策的叠加优势,对海南未来现代产业体系形成可能具体一定助推作用,突出表现在以下几点:

1.助推以高端制造、智能制造为重点的高新技术企业

与国内其他地区相比,海南自贸港税收政策的叠加集成与优势如下。企业在从国外采购的机器设备和原辅材料时,不含关税和进口环节增值税,从我国其他地区采购的机器设备和原辅材料进入海南时实现出口退税,成本明显降低。

在国内包括海南在内的高新技术企业,的企业所得税税率均为是15%,且单位价值不超过500万元的机器设备可一次性进成本,但在海南可实现对单位价值不超过500万元的无形资产可一次性摊销的的优惠政策,且未禁止利息列支。这表明海南高新技术企业在固定资产、无形资产和贷款利息可以同时实现“双列支”,优惠力度比国外更大。

企业研发费用按照我国税法可在企业成本中加成75%予以扣除,与包含新加坡、爱尔兰等自贸港在内的世界各国研发费用一般都采用5年摊销的处理方法相比,这一政策是促进研发的真金白银。

个人所得税最高税率15%,吸引国内高端研发人才聚集的同时解决了由于税率高国外高端人才不愿来的问题,征收销售税又解决了过去交增值税人力成本进不了进项扣除因而税负高的问题,对促进高新技术企业的研发是极大的利好。

2.促进各类形式的总部经济的发展

疫情之后全球经济的调整和跨国公司全球价值链的重组将成为一种趋势,海南税制基础和环境将有可能吸引一大批看好中国市场和完备供应链优势的跨国公司在海南设立地区总部。主要存在以下几种形式。

一是全球年度销售达7.5亿欧元的“中、外、中”模式的中国跨国公司可在海南设地区总部。目前,G20反税基侵蚀和利润转移行动计划要求年度销售超7.5亿欧元的大型跨国公司必须以最终控股母公司为依据出具披露在各国投资、利润、税收状况的国别报告(正在经合组织激烈讨论的全球利润分配新规则“融合方法”,同样要求年度销售超过7.5亿欧元的跨国公司以最终控股母公司为单元,合并全球财务报表,向市场国分配远程销售与劳务的利润),而国内一些大企业为了开展对外投资或海外上市,往往通过在海外建立企业和“技术处理”(如股权置换等),控制我国境内若干企业,形成名义上是外资、控股方在海外,实质管理控制中心在国内的局面。

如果我国的大型跨国公司仅以海外控股企业作为出具国别报告和全球汇总财务报表的对象,不仅与国际规则最终控股方的要求不相符合,还会带来国际税务纠纷,对我国的税源也会一定程度影响。国内大企业若通过在海南建立海外总部或地区总部并由地区总部控制海外企业的模式,正好解决以上问题,一方面既理顺了法律关系,另一方面又达到了企业享受税收优惠不少于原海外注册地的。

二是以企业“走出去”为目的在海南设立各类形式的控股公司、地区总部、服务共享中心、财务资金中心。这一策略将无形资产的海外使用权、海外控股企业的风险控制权注册明确在海南自贸港,实现海外投资更多的利润和收取的利息、特许费收入汇回海南,并享受税收的优惠。

三是留住部分产能并向国外转移的外资企业。在华外资企业在生产线外移的情况下,通过在海南设立中国总部或亚太地区总部,从事中国市场的销售、管理、本土研发等功能,对转移出去的境外工厂提供技术指导、管理咨询等共享服务。

四是跨国公司在海南设立企业从事与我国其他地区企业间的加工贸易与服务外包工作。从海南发包的加工贸易和服务外包合同,只要料件从国外购进或 服务对象是国外的企业,即视同从国外发包,享受加工贸易的保税政策和服务外包企业出口免税、达到一定比例享受15%企业所得税税率优惠。

五是在海南建立数字化跨境远程销售总部和仓储物流中心。根据经合组织的 “融合方法”,我国企业对外出口商品,凡在市场国设有自己分销商的,均须按销售收入的二到三个百分点在当地缴纳所得税,对大部分附加值不高的我国出口企业而言,是比较沉重的税收负担。如果能实现数字化跨境远程销售,在当地没有明显的人与物理的存在,不构成常设机构,就不必缴纳这笔所得税,企业负担明显减轻,即便是年销售额高达7.5亿欧元的大型企业,也只须将集团汇总报表后的税前利润率超过10%的剩余利润部分,拿出20%分配给市场国,其税负同样比市场国的分销商要轻得多。也就是说,传统的对外贸易形式的数字化转型迫在眉睫,而海南的政策环境则为这一转型提供了独特的环境和舞台。

3.技术研发、技术成果转让(转化)与技术人才积聚

海南自贸港税收政策的集成优势对技术成果转化、实用技术运用、国外技术与人才的引进上具有现实的作用。跨国公司研发中心在海南自贸港设立。纵观各国支持研发的政策,海南自贸港特殊税收优惠制度的力度都是少见的,具体表现为无论是企业所得税、个人所得税均为15%税率,还是进口的研发设备免税、单位成本500万元的设备一次性进成本,研发费用加成75%进成本,向中国国内转让技术,500万元以内的免税,500万元以上的减半计算应纳税额。

国内外的企业在海南进行专利、软件等无形资产的开发。在海南自贸港探索试行“专利盒”税收制度,第一是按照经合组织反税基侵蚀利润转移第5次行动计划规定的公式,合格成本可以加成30%计算;第二是专利的范围需要界定好,尤其是要注意将跨国公司在中国进行技术本土化过程中发明的专利和软件纳入其中,予以优惠;第三是国际上“专利盒”的优惠税率一般在10%以下,可以在鼓励类企业所得税15%税率的基础上,将企业的应税所得减计50%,实际税率为7.5%,以体现国际竞争力。

引进国际实用技术和工艺。目前,大量的专利发明和特有工艺掌握在其他国家的发明者手上,将这些专利引入我国广大急需技术的中小企业,对于提高技术和工艺水十分直接和重要。海南自贸港税收制度为实现以上目的提供了可能,如外国专利人以技术入股海南企业,除企业享受税收优惠外,按我国目前的政策规定,非居民以技术入股从合资企业获得的股息在汇到国外时予以免税,对外国专利人转让专利技术的,其所得亦可按照税收协定享受10%的税率优惠。

三、海南税制制度短期负面效应影响

当前,海南宏观税负与全国相比都偏高,与香港、新加坡的更不可比。2017年海南省宏观税负为22.9%,在全国各省市中排名第四,比全国平均税负高出6.6个百分点。2018年全省宏观税负为 24.1%,比全国平均宏观税负 17.0%高出 7.1个百分点。这也意味着,减税和不断宏观税负是海南自贸港改革必须选项。在理论逻辑上,海南自贸港特殊税制安排将会降低宏观税负和企业税负,区域投资会增加会促进经济发展,从而扩大税源,弥补降低企业税收降低造成的税收损失。

但是,海南自贸港特殊税制改革推进工作是一项复杂的系统工程,也是一项与海南产业转型升级和现代产业体系构建相互配套的循序渐进的一项事业,其操作目标主要是根据海南经济发展模式要求、财政需要,以及现行税制格局而定,通过改革完善发展现行税收政策且分步实施而形成。

在实际改革过程中,有一种情况或状态极有可能发生,那就是,海南房地产业“断腕”之后税源减少造成区域税收收入整体减少,同时自贸港特殊税制安排区域宏观税负下降,两者叠加的结果会使得海南财政收入整体下降,但新产业在一定时期没有培养起来(开拓新的税源或增大税基的目标在短期内未能实现)。

换言之,海南自贸港建设是按照分阶段模式进行的,零关税、低税率、简税制的税收制度也是分步骤实施的。这意味着,海南在2025年之前属于转型过程,而相应的财税体制改革是一个动态过程,而且,在这一过程中财政收和支不平衡(甚至缺口加大)是大概率事件。

第一,税源过于集中于房地产业。2007-2018 年,房地产业税收增长了25.7倍,年复合增长率34.8%,增速分别高于传统服务业税收、个人消费服务业税收、服务业税收 9.9、8.5、11.0个百分点。2018年海南新一轮改革之后,海南省内“以地谋发展、以地生财”的发展模式难以长期持续,地方财政过去多年来对土地出让的高度依赖将进入新的转型时期。

以海南省陵水县为例,陵水县是海南省19个市县之一,也是海南省土地财政问题较为突出的典型市县之一。2011年,陵水县全年16.1亿元税收收入中土地相关直接税收收入1.0亿元,占比为6.2%。至2017年,全县土地相关税收收入占全部税收收入的比重跃升至85.0%。也就是说,八成以上的税收收入来自于房地产相关行业。更进一步来说,如果加上房地产、建筑业等土地相关间接税收的话,房地产相关行业税收占全部税收的比重则高达95%以上。

2018以来,海南省内虽然实施了新一轮分税制财政体制,提高了省级政府在房地产业相关税收中占比最大的土地增值税和契税税收收入中的分成比例,将大部分收入集中于省级,同时将其它产业产生税收的大部分留给市县,在倒逼市县转型发展、促进产业升级等方面进行了有益探索。

但从土地财政收入的主要构成来看,一次性土地出让金收入受政策调控因素影响波动较大,特别是在海南新一轮改革后实施了“最严格的房地产调控”背景下,其结果是对现有产业和经济体系负面冲击较大,让全省财政经济发展短期面临较大下行压力。

第二,服务业税收患上房地产依赖症。2007-2018 年,海南税收从增量贡献看,期间房地产业税收对传统服务业税收、个人消费服务业税收、服务业当年增收贡献最低点时分别为 23.9%、 28.5%、 16.9%,近两年当年增收贡献分别飙升为超九成、九成左右、超八成。当服务业税收患上房地产依赖症后,房地产业税收周期性调整最终会传导至服务业税收。2019年 1-9月,房地产销售面积、销售额同比分别下降 48.6%、44.6%,房地产业税收同比下降 20.2%,受此拖累传统服务业税收、个人消费服务业税收、服务业税收同比分别下降17.7%、18%、14.8%,其中房地产业税收减收因素影响占比分别为86%、86.4%、81%。

从整体上看,海南在2025年之前的自由贸易港建设是“打基础”阶段,如“基础设施适当超前”建设、按照国际惯例完善补贴体系及主导产业扶持支出、人才培养支出等等都是“花钱”项目。但在收入方面将面临较大下降可能:一是全省财政经济发展在海南壮士断腕下决心“去房地产化”后,冲击现有产业和经济体系,短期内面临较大下行压力。二是构建现代产业体系(进而增加税源)是一项长期过程,而当前即便是离岛免税政策带动下的旅游业,或是“十三五”规划中提到的除房地产外的其他十一个重点产业,均不足以成为全省主导产业或支柱产业,难以担起引领发展方向、凝聚和带动其他产业融合发展的大任。

陈经伟:中国社会科学院金融研究所副研究员、投融资研究中心副主任。


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